Andrés Felipe Chavarría Ocampo
Politólogo
Universidad Nacional de Colombia-Sede Medellín
RESUMEN:
La organización
electoral en Colombia se compone básicamente de dos instituciones, establecidas
históricamente en la política electoral del país y, ratificadas por las
asamblea constituyente de 1991 que las consagró en la actual constitución
política, estas instituciones son la Registraduría Nacional del Estado Civil y
el Concejo Nacional Electoral. Las crisis institucional y política del país, y
los problemas de orden público, han ejercido sobre el sistema electoral
diferentes cambios, que si bien son necesarios para el sistema electoral
también traen consigo diferentes riesgos y retos para la democracia del Estado.
Podríamos hablar de que los riesgos son principalmente la falta de
independencia de los órganos de control electoral, su conformación y forma de elección,
además de la falta de una normativa fuerte que no deje espacios a otros
problemas como la corrupción; los retos de la organización electoral consisten
en buscar un sistema adecuado para dar solución a estos riesgos y/o debilidades
de la organización electoral colombiana.
ABSTRACT:
The electoral organization in Colombia consists basically of two
institutions, established historically in the electoral politics of the country
and, ratified for them constituent assembly of 1991 that consecrated them in
the present-day political constitution, these institutions are the National
Registration Office of the Civil State and the National Electoral Town Council.
The crises institutional and politic of the country, and the problems of public
order, have exerted different changes on the electoral system, that even though
they are necessary for the electoral system also they bring different risks and
challenges along for the state democracy. We could talk that risks are
principally the lack of independence of the organs of electoral control, their conformation
and kind of election, in addition to the lack of a strong ground rules that
does not leave spaces to other problems with corruption; The challenges of the
electoral organization consist in looking for a system made suitable to give
solution to these risks and or weaknesses of the electoral Colombian
organization.
Palabras
claves: Organización
electoral, Registraduría Nacional del Estado Civil, Concejo Nacional Electoral,
Desconfianza, Retos, Riesgos
INTRODUCCIÓN
La organización
electoral en Colombia está conformada por un conjunto de órganos y/o
instituciones de carácter nacional; estas son: la Registraduría Nacional de
Estado Civil y el Concejo Nacional Electoral. Estas organizaciones tienen unas
funciones bien definidas, la primera institución tiene un carácter básicamente
de logística y técnica de las elecciones, mientras que la segunda posee la
característica de conformar un colegio electoral de representación política que
vigila, e inspecciona la actividad electoral de los partidos y
movimientos políticos. La organización electoral está estructurada de acuerdo a
lo establecido por la constitución política de 1991, y lo dicho por la
legislación colombiana en materia del código electoral y otros actos legislativos
que la regulan, en especial el actos legislativo 01/2003 aún vigente.
En el contexto actual
se ha visto la necesidad de reformar nuestra organización electoral, esto
debido según Juan Fernando Jaramillo de la Revista semana “La Constitución de
1991 ratificó el control de los partidos sobre la organización electoral. Y la
reforma política de 2003 empeoró aún más la situación, pues determinó que los
miembros del Consejo serían nombrados por el Congreso en pleno, con lo cual un
partido o una coalición pueden lograr el control total del Consejo”. Además, la
reforma política eliminó tanto la participación del Consejo de Estado en la
elección, como los dos asientos para los partidos minoritarios. Lo único
positivo de esta reforma es que dispuso que el Registrador fuera nombrado por
los presidentes de las Altas Cortes.
La desconfianza en
estas instituciones, sumado a al hecho de que estos organismos están en manos
de los partidos políticos, que afrontan una grave crisis de legitimidad, nos
lleva a concluir, si el control de las elecciones populares y el sistema de
escrutinios es realmente transparente, ahora bien, cabe hacerse la pregunta:
¿Qué garantías nos puede ofrecer los organismos electorales que están
controlados por los partidos políticos a quienes se supone deben controlar?
La desconfianza de las instituciones democráticas
Para garantizar que
un sistema electoral en una Nación tengo éxito es necesario estudiar las
características socio-políticas de la región. Al diseño de las instituciones
electorales le debe anteceder el estudio de factores históricos, culturales y
sociales del lugar donde se van a implantar este tipo de alternativas
electorales. Cuando se aplica un modelo teórico institucional se tiene que
tener en cuenta que lo que funciona en un determinado lugar, no necesariamente
va a funcionar en otro, debido a los factores ya mencionados. En este sentido, Manrique
(2005: 30) sostiene que “el modelo concreto a adoptar en una regulación
electoral depende de la consolidación a la que hayan llegado sus instituciones
democráticas”.
P ablo Santolaya
(2006), por su parte, ha propuesto una tipología de autoridades electorales
según el grado de “desconfianza” social e institucional que existe respecto del
funcionamiento democrático de las instituciones. Mientras más alto es el grado
de desconfianza, mayor deberá ser el nivel de independencia y transparencia de las
autoridades electorales. En países con grados bajos de desconfianza el poder
ejecutivo organiza directamente las elecciones; cuando el grado de desconfianza
es alto, en cambio, se crean poderes políticamente autónomos para tal efecto
(Manrique 2005; Santolaya 2006)[1].
Así las cosas, cuando
la desconfianza en el funcionamiento de las instituciones democráticas es tan
alta la necesidad
de fortalecer e independizar a las autoridades electorales es mayor. La
experiencia demuestra entonces que países con riesgo electorales altos
necesitan de instituciones electorales imparciales y fortalecidas en su actuar,
como lo demuestra el caso de América Latina, donde salvo en algunos casos las
entidades electorales son instituciones independientes de los tres poderes del
estado. La experiencia de otros países de América Latina puede ayudar a mostrar
cómo el fortalecimiento de la democracia depende, de manera crucial, de la
atención que se le preste a la organización electoral.
Antecedentes históricos de la organización electoral en
Colombia
Los antecedentes
históricos de la organización electoral en Colombia pueden empezar a citarse a
partir de varios momentos; el primero de ellos, que adoptó el Congreso de
Cúcuta para la Gran Colombia y siguió vigente hasta la Constitución de 1853,
fue el sistema de elecciones indirectas por sufragio limitado. Gozaban del
derecho de votar sólo los hombres que poseyeran una cantidad mínima de renta o
propiedad, o que en su defecto ejercieran algún oficio por su propia cuenta;
además se estipulaba el requisito de alfabetismo, pero de modo teórico, ya que
se aplazaba su implementación práctica. (Manrique: 2005)
El sufragio universal
de varones se conservó bajo la subsiguiente Constitución de 1858, de corte
cuasifederal, pero en la época del federalismo pleno (1863-85) hubo una
descentralización total del sistema electoral, que permitió a los Estados
soberanos organizar las elecciones de la manera que más les gustara. Por la Constitución de
1886, tal como la diseñaron en un principio Núñez y Caro, se restableció a
nivel nacional un sufragio indirecto y con requisitos económicos o de
alfabetismo, como en los primeros tiempos, aunque sólo para las elecciones de
presidente y congresistas. Así continuaron las cosas hasta ya entrado el siglo
veinte, cuando se acogió nuevamente desde 1910 el voto directo, y cuando el
sufragio se universalizó definitivamente, en 1936 para los hombres, y en 1954
para las mujeres.[2]
Con la Ley 31 de
1929, se creó la cédula de ciudadanía y así la dactiloscopia se hizo
obligatoria en Colombia como parte esencial para la expedición del nuevo
documento, utilizando para ello el sistema de clasificación Vucetich. La ley 89
de diciembre 16 de 1948 creó la Organización Electoral, ajena a las influencias
políticas y cuyas regulaciones garantizaban plena responsabilidad e
imparcialidad de los funcionarios adscritos a ella. Esta Organización estaba constituida
por la Corte Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, las Delegaciones
Departamentales y las Registraduría Municipales (Manrique: 2005 p 34-35).
A partir de 1929
hasta la constitución de 1991, se vienen estipulando un sin número de reformas
que han creado un organización electoral institucionalizada para el país, desde
la expedición de cedulas de ciudadanía, la creación de la Registraduría y el
CNE, hasta los derechos de la mujer a elegir y ser elegida le han dado una
estructura propia a la organización electoral del país, ahora bien, la pregunta que
queda ante un importante proceso histórico es ¿Dónde radica el problema de
desconfianza y crisis de los organismos electorales en el país?
Problemáticas en la organización electoral en Colombia
En Colombia existe
una desconfianza desmedida en las instituciones encargadas del proceso
electoral, en parte por problemáticas bien conocidas como el caudillismo, lo
problemas de la reelección y la crisis de los partidos políticos. Pero además de una u otra forma, en los últimos
años se ha hecho mucho más evidente una problemática heredada del narcotráfico
de los años 80, la presencia de los poderes armados ilegales, que han capturado
las elecciones políticas para sí, y en pro de sus conveniencias.
Hay un problema que
podría considerarse como uno de los más importantes, la desconfianza de los
partidos políticos frente al ejecutivo. Este hecho quedo sentado en la idea de
los partícipes de la constituyente del 91 para darles cabida en el Concejo
Nacional Electoral. El hecho de que en el pasado la participación de los partidos
en la organización electoral hubiese funcionado bien en Colombia, por un lado,
y la creencia de los constituyentes en la depuración de los partidos a partir
de la revocatoria del mandato que tuvo lugar antes de la Constitución de 1991
(CP), llevaron a los constituyentes a adoptar este modelo (Revelo y García:
2010 p 4).
Juan Jaramillo (2008:
103-104) sostiene que “los magistrados del Consejo continúan siendo elegidos
por los partidos políticos, con lo cual no se garantiza que actúan de manera imparcial
para brindar garantías a todos los partidos y ciudadanos acerca de la
transparencia de las elecciones. Igualmente, los partidos más fuertes pueden
impedir todavía que el Consejo tome determinaciones en contra de ellos. De la
misma manera, la representación en el Consejo queda reservada únicamente a los
partidos con representación en el Congreso de la República y los conflictos
acerca de la composición del mismo se mantienen”.
La falta de
independencia y autonomía es uno de los problemas más importantes en torno a la
organización electoral si bien como ya se mencionó antes una de las fortalezas
del acto legislativo 01 de 2003, fue el hecho de que la elección del
registrador nacional pasara a manos de las altas cortes y no del CNE, aún queda
en pie un sin número de debilidades, como que el registrador es candidato parte
de un partido político, al igual que es el caso de los magistrados del CNE. No
obstante, quedan muchas más falencias y riesgos en la transparencia de un
sistema electoral poco fiable a los colombianos a la hora de elegir a sus
autoridades públicas.
Riesgos
A juicio de Revelo[3] y García[4] (2010), se identifican
cuatro riesgos o debilidades de los organismos electorales en Colombia:
1)
La
falta de independencia: un problema que afecta más al CNE que la Registraduría,
esto se debe a la falta de independencia y politización por parte del gobierno
nacional y lo partidos políticos en esta. Es importante recordar que esta politización
se entregó en la constituyente del 91 debido a máxima de que Colombia tendría
unos partidos, fuertes depurados y bien organizados internamente hecho que
nunca se ha dado y esto se ve en la fuerte crisis de representación de los
partidos y movimientos políticos que atraviesa en el momento el estado. Debido
a esto, con el paso del tiempo hemos visto que esta politización se ha
convertido en obstáculo para la consolidación de un sistema electoral garante
de los derechos democráticos del pueblo colombiano.
2)
Los
vacíos normativos: la falta de una actualización de las normas electorales
vigente ha hecho que las autoridades electorales entren en conflicto. Con un
sistema electoral vigente desde 1986, esto teniendo en cuenta que los textos
electorales del constitución de 1991 no han sido desarrollados por el congreso.
(Vanegas 2009).
Las leyes en materia de perdida de investidura y sanciones a los candidatos no
son claras aún. El Congreso dejó esta regulación a una ley estatutaria que
hasta abril de 2010 no había sido aprobada.
3)
Las
capacidades técnicas: Las autoridades electorales colombianas tienen
importantes debilidades institucionales y es por ello que, cuatro meses antes
de las elecciones al Congreso de 2010, el registrador Nacional sostuvo que no
podía garantizar su transparencia (El Espectador 2009, 18 de noviembre). Este
riesgo se manifiesta en el hecho de que la financiación y control de los
partidos políticos por parte del CNE, es insuficiente, debido al cuerpo técnico
del organismo la falta de personal, el poco tiempo de trabajo para ello, el
poder delos candidatos y actores armados que impiden el trabajo de los
delegados, y el limitado control que se hace sobre los informes presentados por
los partidos y candidatos. Estos elementos facilitan la entrada de mafias al en
la política.
4)
La
corrupción: Uno de los problemas más graves que afecta la nación Colombina,
aquí radica la transparencia en cómo se hacen los conteos y escrutinios y el
control sobre esto por parte de las autorices electorales. Muchos son los casos
de corrupción de electoral y las denuncias por parte del electorado, pero pocas
son las investigaciones y sanciones ante estos hechos. Lastimosamente, como ha
sido señalado por la Misión de Observación Electoral MOE (2007, 2010) en varias ocasiones, en
Colombia nunca se sanciona, ni se investiga a los jurados de mesa, ni a los
delegados del registrador por actos de corrupción. No obstante, han sido los
funcionarios de las autoridades electorales los que han permitido las
irregularidades electorales que han dado lugar a la infiltración de las mafias
en la política.
Los retos del sistema electoral colombiano
Como ha sido menciono
anteriormente, los principales retos de la organización electoral en Colombia
dependen de la medida en que se de solución a los problemas del funcionamiento
del sistema político, la crisis de la representación política, infiltración de
las mafias en los órganos de representación política, para no hablar del caudillismo,
el clientelismo y la corrupción, tenemos entonces que hablar de un sistema normativo
electoral incapaz de responder a los desafíos que se le presentan. Ello sin
hablar falta de confianza del electorado en el sistema, que se ve reflejada en
los altos índices de abstención electoral. Se llega entonces a la conclusión
los partidos políticos no pueden auto controlarse.
Unos de los retos más
importantes, ya está curso, aunque poco se conoce hasta ahora. Esta reforma debería
empezar por diferenciar claramente la administración de las elecciones y el
control de los partidos, por un lado, de la definición de las controversias
electorales, por el otro. Mientras que las primeras tareas deben ser asignadas
a un organismo administrativo, las segundas, la labor de dirimir conflictos,
debe entregarse a un órgano judicial (Jaramillo 2007).
La experiencia latinoamericana podría ser una
muestra de lo que es una fórmula apropiada; la de México y Chile, en donde se
han creado dos órganos: uno que administra las elecciones y lo atinente a los
partidos y otro que controla judicialmente las decisiones del primero y define
las controversias electorales.
La aplicación de este
sistema al caso colombiano significaría suprimir el Consejo Nacional Electoral
de manera que todas sus funciones sean asumidas por la Registraduría Nacional
del Estado Civil. Ello arrojaría distintas ventajas. Por una parte, eliminaría
la duplicidad que existe en materia administrativa electoral en el país.
También pondría fin a la injerencia de los partidos en la organización
electoral, puesto que, a partir de la reforma constitucional de 2003, el
Registrador debe ser nombrado por los presidentes de las Altas Cortes, a través
de un concurso público. Finalmente, evitaría las colisiones entre la
Registraduría y el Consejo, las cuales van a ser cada vez más frecuentes en
razón de que el Registrador ya no es nombrado por el Consejo Nacional Electoral[5].
En este sentido la
reforma electoral deberá tener en cuentas un reestructuración de los organismos
e lectorales teniendo en cuenta: i) la garantía de la independencia de estas,
ii) renovar las reglas de juego y aclarar competencias; iii) aumentar la
capacidad institucional, iv) aumentar los controles para evitar la corrupción,
v) incentivar y facilitar el control ciudadano.
Conclusiones
La politización de la
organización electoral es una de sus principales debilidades. En un contexto de
desconfianza alta y de grandes riesgos políticos, como el colombiano, es
preciso idear mecanismos para excluir la injerencia de los partidos, del
Legislativo y del Ejecutivo en la elección de los altos funcionarios de estas
entidades.
Es necesario renovar
las reglas electorales, adecuarlas a los contenidos constitucionales, a los
cambios tecnológicos y, especialmente, al difícil contexto socio-político en el
cual deben operar.
Hay razones de sobra
para tener desconfianza sobre el funcionamiento del sistema político, contamos
con una organización electoral diseñada a partir de una confianza desmesurada en
la capacidad de los partidos para controlarse; el diseño se hizo como si esa desconfianza
o esos riesgos no existieran.
Hay que mejorar las
capacidades del CNE para controlar la financiación de la actividad política.
Esto se puede lograr no sólo contratando más profesionales, sino mejorando los
programas de capacitación, y por último, es preciso reconocer y tener en cuenta
en la construcción de políticas alternas los trabajos de la MOE, y las ONG´S
encargadas de vigilar el proceso electoral colombiano.
NOTAS DE PRENSA
El Espectador. 2009,
18 de noviembre. Registraduría dice no poder garantizar transparencia en
comicios de 2010. http://www.elespectador.com/articulo172839-registraduria-dice-nohay-recursos-de-cara-los-comicios-de-2010.
Jaramillo, Juan
Fernando. Una reforma necesaria en: http://www.semana.com/opinion/reforma-necesaria/101566-3.aspx
Jaramillo, Juan
Fernando. El vulnerable poder electoral colombiano en: http://www.semana.com/opinion/vulnerable-poder-electoral-colombiano/89966-3.aspx
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
David Bushnell, Las elecciones
en el siglo XIX: para bien o para mal, han sido una característica nacional;
Revista Credencial de Historia; agosto 2004.
Manrique, Alfredo.
2005. “La Organización Electoral Colombiana hoy”. En División de Asistencia
Electoral (DAE), Departamento de Asuntos Políticos, Secretaría General de
Naciones Unidas, Registraduría Nacional del Estado Civil, Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional (ACCI), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). Proyecto Integral para la modernización del sistema electoral
colombiano. Estudios base. Tomo I. Bogotá: Guadalupe, p. 27-64.
Misión de Observación
Electoral. 2011. Percepción electoral de
los votantes en Colombia, Bogotá: Torre blanca agencia gráfica.
Misión de Observación
Electoral. 2007. Retos electorales, riesgos y recomendaciones. Bogotá:
Industrias Gráficas Darbel. 2010. Mapas de riesgo electoral por factores de
violencia. Elecciones Congreso 2010. Bogotá: Torre Gráfica.
Revelo Rebolledo
Javier E., García Villegas Mauricio. Documento La organización electoral en
Colombia. Bogotá. 2012. De justicia.
Santolaya, Pablo.
2006. “Participación en la Mesa 3. Casos europeos: España y Alemania”. En
Seminario Internacional sobre Institucional Democrática. Experiencias
Electorales Comparadas. México: IFE.
[1] Manrique,
Alfredo. 2005. “La Organización Electoral Colombiana hoy. Proyecto Integral
para la modernización del sistema electoral colombiano. Estudios base. Tomo I.
Bogotá.
Santolaya, Pablo. 2006. “Participación en la Mesa 3.
Casos europeos: España y Alemania”. En Seminario Internacional sobre
Institucional Democrática. Experiencias Electorales Comparadas. México: IFE.
[2]
David Bushnell, Las elecciones en el siglo XIX: para bien o para mal, han sido
una característica
nacional; Revista Credencial de Historia; agosto 2004.
[3] Investigador
de Dejusticia y profesor de la Universidad del Rosario.
[4] Profesor
de la Universidad Nacional e investigador de Dejusticia.
[5]
Jaramillo, Juan Fernando. Una reforma necesaria en: http://www.semana.com/opinion/reforma-necesaria/101566-3.aspx
